工程審計若干問(wèn)題詳解之工程簽證問(wèn)題

一個(gè)內審人的日常 2022-06-27 15:42 發(fā)表于江蘇

工程簽證單是基建工程竣工結算審計的重要依據，所謂工程簽證單通常是指在基建工程施工過(guò)程中施工單位現場(chǎng)出具的因設計或施工變更等原因造成的施工承包合同范圍之外的工程量和單價(jià)的增減變動(dòng)而要求建設單位予以認可的書(shū)面憑據，也有稱(chēng)之為工程聯(lián)系單或設計施工變更單。

在基建工程施工中，建設規模、建筑物使用功能、裝修標準等方面的改動(dòng)會(huì )經(jīng)常發(fā)生，建筑材料價(jià)格的浮動(dòng)多變等因素，使得基建工程產(chǎn)生了大量的簽證單，簽證單涉及的費用也越來(lái)越多，有的特殊工程量簽證單的費用在工程總造價(jià)中的比重達到15%-20%，因此，對工程簽證單及設計變更審計已經(jīng)成為當前政府投資項目審計的一個(gè)薄弱且風(fēng)險性極大的環(huán)節，更是工程結算審計的關(guān)鍵環(huán)節。

一、政府投資項目建設過(guò)程中簽證單存在的問(wèn)題

（一）簽證不合理

1、既簽量又簽價(jià)格。一些施工單位利用建設單位對消耗量定額費用組成不了解或者是對材料市場(chǎng)價(jià)格不清楚，在工程簽證中采用既簽量又簽價(jià)格的手段多計造價(jià)，虛高材料價(jià)格。

如: 一室內改造工程中，施工單位報送的工程簽證中，拆除室內墻面1250㎡，墻面拆除費用20元/㎡，實(shí)際墻面拆除費用按定額約為3元/㎡左右。而此簽證只需簽認數量即可，價(jià)格可簽為按定額按實(shí)計取。

2、不簽事實(shí)直接簽結果。審計過(guò)程中經(jīng)常會(huì )遇到合同外的零星工程事項及一些零星用工，無(wú)法核實(shí)發(fā)生的相應費用。

如:某簽證單只籠統的描述:“拖運土石方費用6000元”。工程量是多少?是土方?還是石方?或者是土方、石方各占多少?運距是多遠?均沒(méi)說(shuō)清楚。

如：某簽證單描述:“修下水道用工15個(gè)”，維修內容是什么?工作量有多大?如何修的?均不明確。

再如：某簽證單描述:“工程自開(kāi)工以來(lái)共用施工單位計時(shí)工合計256個(gè)工日(每工日10小時(shí))”，簽證單也未附有關(guān)工作時(shí)間、工作內容、每次的用工數量等證明資料，向建設單位詢(xún)問(wèn)時(shí)，他們的答復是:“施工單位報的還要多，我們已砍掉了50個(gè)工日了”。

如：某簽證內容描述：“塑鋼門(mén)（海螺牌）480元，或者是防盜門(mén)、防盜窗等等”,它們的價(jià)格是包安裝還是不包安裝？也不明確。

3、不簽價(jià)格直接簽費用。在施工過(guò)程中，往往會(huì )出現一些無(wú)法計算工程量或某些特殊項目，經(jīng)常以雙方商定的具體金額來(lái)簽證解決，而有些施工單位往往在簽證單寫(xiě)上:“直接費為……”，而這些價(jià)格只能作為單項費用而不能作為直接費用，有些建設單位代表又不了解直接費與單項費用的區別，就造成了虛增造價(jià)。

（二）簽證不準確

1、簽證計量不準確。工程量計量不準確往往有兩種情況:一是簽證量大于施工量。

如：某項目基礎挖石方簽證工程量為6479.86m3，按圖紙計算工程量應為6126.64m3，多計工程量353.22m3;二是雖簽證量等于施工量，但計入了施工過(guò)程中非正常損耗量。

如：某工程室外電纜，實(shí)際需要210米，但由于施工單位下料過(guò)長(cháng)，將多下料的20米也計入到工程簽證中，這無(wú)疑給建設單位帶來(lái)了不必要的損失。

2、簽證計量方法不正確。工程量確定方法不正確主要是因為簽證的計量方法與清單計價(jià)規則不同造成的。

如：某項目的挖基坑土方中，簽證工程量是按實(shí)挖方量計量的，包括了工作面和放坡系數，但清單計價(jià)規則是按實(shí)體工程量計量的，導致多計土方工程量6千多方（對于計價(jià)方式為按清單單價(jià)計算的項目）。

如：某道路工程中清運建筑垃圾的簽證，是按建筑垃圾的堆積體積計量的，但根據清單計價(jià)規則應按拆除前的實(shí)體體積進(jìn)行計算。

（三）簽證不真實(shí)

1、施工單位想方設法增加簽證，實(shí)現利潤最大化。個(gè)別施工單位為了獲取更高的利潤，往往有意在工程簽證單上大做文章，加大水分，巧立名目，弄虛作假，使工程量或簽證項目不屬實(shí)，造成高估冒算，多計金額，甚至故意曲解消耗量定額或含糊某些規定的理解，造成不該簽證的項目盲目簽證（利用技術(shù)處理做假簽證）。

2、利用建設單位專(zhuān)業(yè)知識缺乏，增加不合理簽證。一些建設單位施工現場(chǎng)管理人員不是專(zhuān)業(yè)人員，對專(zhuān)業(yè)不熟悉，管理欠規范，當施工單位提出一些不符合事實(shí)或不符合規范的要求時(shí)，往往弄不清楚其中究竟，而是稀里糊涂在簽證單上簽字蓋章，使政府資金蒙受損失，同時(shí)也給審計工作帶來(lái)一定的困難。有的項目建設單位代表缺乏造價(jià)控制意識，對簽證工作不負責任，未經(jīng)核實(shí)隨意簽證。往往因簽證內容與實(shí)際不符導致虛增結算金額。特別對一些隱蔽工程，施工單位往往利用其隱蔽性高及求證難的特點(diǎn)，高估冒算、弄虛作假，從而抬高工程造價(jià)。

如：某道路工程挖運淤泥項目，挖運淤泥簽證工程量為8193.2 m3，根據地質(zhì)報告顯示勘探的5個(gè)孔，其中3個(gè)孔為雜填土，2個(gè)孔為淤泥，后詢(xún)問(wèn)建設單位，建設單位人員說(shuō)當時(shí)挖的土土質(zhì)很差，不能作為回填土而全部外運，所以施工單位報了簽證他們就認可了。

（四）簽證不規范。（將問(wèn)題交給審計處理）

1、簽證工程量不完整。簽證中往往只計增加工程量部分，而對那些因變更而減少的分部分項工程故意漏簽。

2、簽證要素不齊全。現場(chǎng)簽證一般需要建設單位、監理、施工單位三方共同簽字予以認可，但審計中發(fā)現，現場(chǎng)簽證有時(shí)缺少一方的簽字，有的只有相關(guān)人員的簽字而無(wú)公章，有的簽證單無(wú)簽證日期等，造成簽證單無(wú)法與監理日志、施工日志相對應。

3、不核實(shí)就簽證。個(gè)別建設單位的現場(chǎng)施工管理員工作態(tài)度馬虎，遇到問(wèn)題不核實(shí)就隨意簽證。還有的簽證單由施工方填寫(xiě)，建設方管理人員由于不懂業(yè)務(wù)或疏忽大意，對其內容不進(jìn)行審核、調查，只管簽字蓋章。

4、不及時(shí)簽證。對雙方責任不清的問(wèn)題，建設單位現場(chǎng)管理員不是積極認真按規定實(shí)事求是地研究解決，而是得過(guò)且過(guò)，故意推諉，事過(guò)境遷概不承認。應該書(shū)面簽證的只做口頭承諾，不及時(shí)辦理，到結算時(shí)就互相扯皮。

（五）工程監理職責履行不到位

在項目實(shí)施過(guò)程中，監理為建設單位負責，應對施工單位的施工工程進(jìn)行全程監督，但審計發(fā)現很多工程項目的監理并未起到實(shí)際作用，對施工方睜一只眼閉一只眼，使施工方有空可鉆。

如：對某720米路基路面新建工程結算審計發(fā)現，對上報路基土方換土回填工程簽證單經(jīng)審核后發(fā)現，多簽證計取換填土方工程量3200立方。

（六）建設單位不負責任

建設單位在施工過(guò)程中，隨意更換設計和招標確定的建筑施工及裝修材料，且在簽證單上簽字不負責任，將矛盾和難題交給了審計部門(mén)。

如：在某校教學(xué)樓建設過(guò)程中，更換了原設計的地板磚、門(mén)、窗戶(hù)等材料，在簽證單上簽注:數量屬實(shí)，請竣工決算審核單位按照規定予以核實(shí)。

對上述六個(gè)方面關(guān)于現場(chǎng)簽證存在的問(wèn)題,嚴重地擾亂了建筑市場(chǎng)的正常秩序,嚴重地影響施工合同的正常履行, 極易造成國有資產(chǎn)流失和建設資金的浪費,給政府投資項目帶來(lái)太多不良的后果。

二、如何審計政府投資項目中的簽證單

加強政府投資項目工程簽證單審計，擠干簽證單中的“水分”，應重點(diǎn)審核和做好以下五個(gè)方面工作:

（一）審核簽證價(jià)格的合理性。工程簽證價(jià)格的高低，直接關(guān)系到施工單位的切身利益，因此高報簽證價(jià)格成為工程結算中比較普遍的現象。筆者發(fā)現，目前施工單位高報簽證價(jià)格的基本手法有三:

一是高套計價(jià)定額，將施工工藝不同，但定額名稱(chēng)相似且單價(jià)較高的定額作為工程簽證的計價(jià)依據;

二是高報主材價(jià)格，施工單位利用建設單位對市場(chǎng)信息的不熟悉、不了解，高報材料單價(jià);

三是自編補充定額，調高定額中的人材機費用，增加定額子目，虛增價(jià)格。對上述不正常的簽證價(jià)格，審計人員可通過(guò)市場(chǎng)調查，掌握材料信息價(jià)格，依據國家計價(jià)規范、地區定額等，審查簽證價(jià)格的合理性。

如:在某工程結算審計中，發(fā)現施工單位編制的電暈拉絲工藝防盜門(mén)每平方米的單價(jià)為定額計價(jià)的2倍。由于建設單位對該工藝材料的門(mén)市場(chǎng)價(jià)格和門(mén)是按樘計算還是按平方米計算并不了解，導致簽證時(shí)按平方米簽證，致使簽證的價(jià)格畸高。通過(guò)審核，該變更項目單價(jià)最終從每樘門(mén)從2100元調整到了1200元，調減幅度達43%。

（二）審核簽證形式的有效性

在政府投資項目中，一般對工程簽證的程序、權限、內容等都有明確的規定。審計人員可以根據這些規定從簽證的形式上初步判斷工程簽證單是否有效。

一是從簽證的審批程序上看簽證手續是否齊全，包括簽證單是否有施工單位、監理單位和建設單位等簽章，簽名是否真實(shí)，蓋章是否有效等;

二是從簽證的權限看是否存在越權簽證。通過(guò)了解項目管理人員的職責分工，審查簽證落款人是否具備簽證資格，有無(wú)越權簽批行為;

三是從簽證資料的完整性看簽證是否符合要求。一份簽證單往往有多份佐證資料，包括設計變更圖紙、工程計量與組價(jià)資料、現場(chǎng)影像資料等，它們共同組成一份完整的簽證。審計人員可以通過(guò)審核資料的完整性，對簽證作出初步判斷。

（三）審核簽證內容的真實(shí)性

在工程簽證中，可能存在簽證與實(shí)際不相符的情況，甚至是虛假簽證。鑒定簽證單的真實(shí)性、合理性就成為工程審計的最大難點(diǎn)，審計人員可從以下3個(gè)方面著(zhù)手，并結合實(shí)際綜合運用。

一是通過(guò)察看現場(chǎng)，走訪(fǎng)詢(xún)問(wèn)相關(guān)人員，研究施工、竣工圖紙，分析施工、監理、驗收記錄，從合理性、邏輯性方面進(jìn)行綜合審核，確定簽證是否真實(shí)、合情合理;

如：某施工單位報審的200多萬(wàn)工程造價(jià)中，業(yè)主認可的簽證單中出現了履帶式挖掘機1m3以?xún)冗M(jìn)出場(chǎng)費~包含回程費用為8次,按定額計算金額有3萬(wàn)多元，一般正常情況下定額規定一個(gè)項目是只允許1次進(jìn)出場(chǎng)的，我們審定當時(shí)就是根據現場(chǎng)施工場(chǎng)地的分散、施工工期延期、以及與業(yè)主、監理等相關(guān)人員協(xié)商等綜合分析，取得甲乙雙方共同認可，最后按2次計取機械進(jìn)出場(chǎng)，相應的也減少了6次。

二是可以通過(guò)施工現場(chǎng)影像資料。

如：某施工單位為了證明自己的施工難度和復雜性，將當時(shí)拍下來(lái)的照片交給我，通過(guò)照片和施工單位的工程結算資料對比，明顯可以看到一張照片中的基槽砼墊層模板是多計的。還有的照片確實(shí)也是可以證明一些在確實(shí)與超常規設計的現象。

如：某學(xué)校的圍墻工程，基礎砼墊層的寬度和厚度。

（四）審核簽證內容的完整性

在工程變更簽證中，某些工程量的增加必然帶來(lái)相應工程量的減少，但施工單位在簽證單中往往對增加的內容記載得較為清楚，而對減少的工程量只字不提，由此反映在工程結算中，就是只計增加不計減少。對這類(lèi)變更，審計人員應以簽證單為線(xiàn)索，對簽證內容逐個(gè)分析計算，不僅對增加的工程量仔細審核，也要將減少的工程量一一列出。還有些變更簽證對施工單位不利，施工單位可能將其隱匿不報，審計人員僅從結算書(shū)中看不到任何線(xiàn)索。對此，審計人員不能就資料審資料，而應把眼光跳出施工單位提供的結算書(shū)之外，通過(guò)現場(chǎng)察看、走訪(fǎng)詢(xún)問(wèn)等方式，了解整個(gè)項目的實(shí)施及變化情況，從中發(fā)現新的線(xiàn)索。

如：在某公路建設項目中，發(fā)包方（丙方）與施工單位（乙方）因取土場(chǎng)地點(diǎn)發(fā)生改變進(jìn)行簽證，調低了土方單價(jià)。但施工單位的工程竣工后的結算書(shū)中也未出現該張簽證，仍按原投標價(jià)的單價(jià)報送計算。帶著(zhù)疑問(wèn)：審計人員在查閱資料中，了解到公路兩旁的征地范圍擴寬了30米，且又在現場(chǎng)發(fā)現擴寬路段兩旁的取土痕跡，由此斷定取土場(chǎng)地沒(méi)有改變，不合常理。于是，帶著(zhù)疑問(wèn)詢(xún)問(wèn)了相關(guān)人員，施工單位見(jiàn)事情暴露，也只好拿出了原本隱匿的簽證單。（乙方與丙方調低單價(jià)計算，而乙方與甲方仍然按投標單價(jià)計算）

（五）推翻不科學(xué)不合理簽證單。

處理不合理簽證應本著(zhù)實(shí)事求是、依法辦事的態(tài)度，爭取業(yè)主代表支持和配合，與施工單位有理有節談判，糾正不合理簽證。但因這些簽證直接關(guān)系施工單位經(jīng)濟效益，工地代表失職行為，糾正難度較大，應從3方面入手:

1、通過(guò)尋找事實(shí)依據推翻不合理簽證。事實(shí)勝過(guò)雄辯，作為工程審計人員應當深入現場(chǎng)，通過(guò)現場(chǎng)測量記錄，特別工程變更、工程細部，盡量掌握推翻不合理簽證實(shí)物事實(shí)依據;熟悉工程竣工圖紙內部資料，除合同、招標文件、竣工圖紙外，還應特別注意會(huì )議紀要、地質(zhì)資料，技術(shù)資料等，系統了解工程概況，施工過(guò)程，經(jīng)常會(huì )發(fā)現與工程簽證矛盾的資料;對于投資大、工期長(cháng)、變更量大、更換過(guò)工地代表的工程，具有時(shí)間長(cháng)可追溯性不強、專(zhuān)業(yè)性強等特點(diǎn)，要發(fā)現、處理不合理簽證性較難，通過(guò)查閱工程施工日記、監理日記、施工組織、支付月工程進(jìn)度款的預算書(shū)，經(jīng)常發(fā)現資料中有可作為推翻設計變更、簽證的事實(shí)依據。

2、通過(guò)尋找法律依據推翻不合理簽證。工程建設過(guò)程中工程建設合同、招標文件是甲乙雙方都應當遵守的法律依據，所以熟悉施工合同、招標文件，明確工程招標范圍、承包范圍、計價(jià)方式，知道合同價(jià)款調整范圍，可簽證影響工期范圍，經(jīng)常會(huì )發(fā)現簽證與有些條款矛盾;工程建設過(guò)程，任何一方都應當遵守建筑行業(yè)規范、法律、計價(jià)定額，若簽證有違背以上法規、規范，則相應法規規范可作為推翻不合理簽證的法律依據。

如：某大樓水暖管材、燈具屬甲供，并由甲方運至工地，但甲方工地代表簽證認為該簽證不合理，因材料由甲方采購并運至工地已完成大部分采購過(guò)程，施工最多只能計取施工期間的保管費，同時(shí)采保費率 2.5%不合理經(jīng)查定額及《材料預算價(jià)格說(shuō)明》，其中定額規定以上材料采保費按 1%計取，甲方計取 60%,施工單位計取 40%，最后該簽證被推翻改為施工單位應計取相應采保費。1.568 萬(wàn)元。

3、通過(guò)有理有節的談判推翻不合理簽證。在掌握推翻不合理簽證的事實(shí)或法律依據時(shí)，施工單位一般不敢抵賴(lài)。但在沒(méi)有事實(shí)依據或法律依據時(shí)，談判難度較大，我們可先從側面了解施工過(guò)程及施工工藝，尋找到簽證不符合實(shí)際或矛盾之處，讓施工單位難以自圓其說(shuō)，最終承認簽證不合理。

如：某瀝青路面新建工程，簽證單描述：瀝青路面結構層厚度為14cm,其中粗粒式瀝青混凝土路面攤鋪度5cm，中粒式瀝青混凝土路面攤鋪厚度6cm，噴灑SBR改性乳化瀝青油1道（約6元/平方），細粒式瀝青混凝土路面攤鋪厚度3cm， 而SBR是一種高分子聚合物,與特殊復合材料在瀝青之中相互交連形成網(wǎng)狀,限制瀝青膠束的自由度,噴灑于道路表面成型后不會(huì )與車(chē)輪粘連,也不因施工車(chē)輛通行而影響粘層效果。所以說(shuō)SBR改性乳化瀝青是為了處理舊路與新鋪瀝青相鄰結構路面之間的粘結性而施工的一道工序，一般設計規范中新鋪瀝青路面是不會(huì )出現噴灑乳化瀝青油的，具體審減金額就不講了。

三、規范政府投資項目設計變更及簽證管理的建議

為了加強對政府投資項目設計變更及現場(chǎng)簽證的管理，進(jìn)一步規范政府投資項目設計變更和現場(chǎng)簽證行為，提出以下建議:

（一）政府投資項目管理部門(mén)應當建立完善設計變更現場(chǎng)簽證的管理辦法。建立完善的管理制度，明確規范建設、勘察、設計、監理、施工等單位的責任、權利和義務(wù)，凡設計圖紙不包括且需增加投資的隱蔽工程記錄，除建設單位、施工單位和監理單位三方簽字外，必須經(jīng)發(fā)改、財政、審計部門(mén)派員前往簽收方可有效，同時(shí)建設單位和施工單位對所有的隱蔽工程封閉前要留有足夠影像資料，以便有利于提高政府投資工程管理水平，提高投資效益，防止腐敗現象發(fā)生。

（二）項目建設單位應當建設健全工程設計變更及現場(chǎng)簽證的內部控制制度。一是明確變更及簽證的審批程序，規范簽證權力，健全相關(guān)監督及責任追究制度;二是要完善工程變更及簽證的手續。在項目建設過(guò)程中，根據實(shí)際情況確需變更的，涉及變更內容的相關(guān)單位應在變更簽證中簽字蓋章，必要時(shí)要簽出意見(jiàn);三是對工程變更簽證的內容嚴格把關(guān)。履行審核義務(wù)的單位在審查工程變更簽證時(shí)應注意依據是否充分，內容是否全面、詳細、準確，對隱蔽工程應要求施工單位提供施工簡(jiǎn)圖作為簽證的附件;四是明確工程變更簽證時(shí)限，對工程變更簽證應做到“隨做隨簽、一項一簽、一事一簽，工完簽完”的原則，杜絕先做后簽的現象。

（三）項目建設單位應當避免不合理簽證發(fā)生。加強工程管理，減少工程變更發(fā)生。工程前期工作應當盡量做全面細致，設計階段圖紙會(huì )審盡量明確使用功能，了解生產(chǎn)工藝要求，盡量施工圖體現完整功能及工藝把施工階段變更施工圖紙降到最低限度。招投標時(shí)盡量避免施工過(guò)程追加工程量、更換材料同時(shí)通過(guò)競爭選擇物美價(jià)廉材料。合同簽訂時(shí)對于承包范圍、調整合同價(jià)款、結算方式、工期簽證范圍、索賠等條款在工程施工過(guò)程中會(huì )發(fā)生考慮清楚盡量明確在合同中體現合同條款描述盡量有條理邏輯。

（四）推行勘察設計招標，嚴格控制勘察設計質(zhì)量。政府投資項目設計采用公開(kāi)招標的方式確定設計單位，同時(shí)將建設項目施工過(guò)程中因設計單位原因產(chǎn)生的設計變更量與設計費可緊密掛鉤，并在合同中予以明確責任，以促使設計單位提高設計深度、改善設計質(zhì)量，將設計變更降到最低。

（五）嚴格控制招標質(zhì)量，嚴格控制事中設計變更。加大招標項目的管理，提高招標質(zhì)量，不給施工單位在招標環(huán)節上留有缺口，評標時(shí)注重對施工單位異常單價(jià)的審查，對發(fā)現的異常單價(jià)，要求施工單位以書(shū)面形式澄清理由;嚴格控制施工過(guò)程中的設計變更，確需變更的項目，必須嚴格履行審批程序，分析變更后對投資的影響。對設計變更量較大的項目，建設單位應按照相關(guān)規定及時(shí)與施工單位簽訂變更單價(jià)補充協(xié)議。

來(lái)源：岳陽(yáng)市審計局;轉自：工程審計

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